Administratīvais process – pirmsākumi, attīstība un tendences

Ievads

Administratīvā procesa (turpmāk – AP) tiesības ir viena no administratīvo tiesību apakšnozarēm, kas regulē kārtību (procesu), kādā iestāde1 izdod administratīvos aktus, veic faktisko rīcību, slēdz, pilda un izbeidz publisko tiesību līgumus, kā arī procesu, kādā notiek šo tiesību aktu un rīcības kontrole augstākā iestādē un tiesā. AP nodrošina, ka iestādes publiski tiesiskajās attiecībās ar privātpersonu rīkojas atbilstoši demokrātiskas un tiesiskas valsts pamatprincipiem. Tādējādi AP ir neatņemams tiesiskas valsts elements.

Administratīvais process pēc valsts nodibināšanas

Lai gan AP zinātne kā atsevišķa tiesību zinātnes disciplīna vēl nebija attīstījusies, Latvijā jau kopš paša valsts sākuma pastāvēja administratīvās tiesas. Administratīvā justīcija tika atzīta par modernas tiesiskās iekārtas neatņemamu sastāvdaļu. Tautas padome 1918.gada 6.decembrī pieņēma likumu „Pagaidu nolikums par Latvijas tiesām un tiesāšanās kārtību”. Ar šo likumu tika nodibināts Senāta Administratīvais departaments kā augstākā instance administratīvajās lietās. Administratīvās lietas tajā laikā izskatīja arī miertiesneši un apgabaltiesas, kuras darbojās atbilstoši Krievijas pagaidu valdības 1917.gada 30.maijā izdotajam likumam par administratīvajām tiesām.

Noteiktāku tiesisku pamatu administratīvās tiesas ieguva, kad Satversmes sapulce 1921.gada 4.martā pieņēma Likumu par administratīvām tiesām. Pamatā likums regulēja tiesāšanās kārtību, proti, AP administratīvajās tiesās.

1940.gadā Tieslietu ministrija izstrādāja jaunu likumprojektu par AP. Likumprojektā bija iekļautas normas par lietas sagatavošanu, virzīšanu un izlemšanu valsts un pašvaldību iestādēs, kā arī par lietas gaitu administratīvajā tiesā. Taču šo likumprojektu tā arī nepaspēja pieņemt.

Administratīvā procesa ilgais ceļš līdz likumam

Padomju okupācijas laikā nebija likumu, kas regulētu procesu, kādā iestādēm jāizdod privātpersonām saistoši individuāli tiesību akti, kā arī nebija regulējuma, kas pieļautu tiesas kontroli pār iestāžu darbību. Līdz ar to šajā laikā AP tiesības nepastāvēja.

Pēc valsts neatkarības atjaunošanas AP tiesības Latvijā attīstījās lēni. Tam bija vairāki iemesli. Tā kā okupācijas laikā AP nepastāvēja, tad nebija bāzes, uz kuras attīstīt tiesiskai valstij atbilstošu AP. Juristi un ierēdņi nebija mācījušies AP, tāpēc trūka izpratnes par tā būtību un nozīmi tiesiskā valstī. Politiķi lielāku uzmanības veltīja tādu likumu izstrādei, kuri tieši ietekmēja ekonomiskos procesus valstī.

Par šo izpratnes trūkumu liecina arī tas, ka deviņdesmito gadu sākumā mēģinājumi virzīt apspriešanai un pieņemšanai AP regulējumu bija nesekmīgi. 1992.gadā toreizējais tieslietu ministrs Egils Levits izstrādāja un iesniedza Ministru padomes priekšsēdētājam likumprojektu „Latvijas Republikas likums par administratīvo procesu”. Tajā bija divas nodaļas: AP iestādē un tiesā. Šis likumprojekts atkārtoti tika iesniegts Ministru padomes priekšsēdētājam 1993.gadā. Trešo reizi likumprojekts „Likums par administratīvo procesu” valdībā tika iesniegts 1994.gada 1.decembrī, tomēr neguva atbalstu. Viss iepriekš minētais ne tikai negatīvi ietekmēja AP attīstību, bet arī bija viens no galvenajiem tiesiskuma deficīta iemesliem pirmajos gados pēc neatkarības atjaunošanas.

Lai AP būtu vismaz kaut kāda līmeņa tiesiskais regulējums, minēto likumprojektu Valsts reformu ministrijas eksperti pārstrādāja par Ministru kabineta noteikumu projektu. Ministru kabinets 1995.gada 13.jūnijā pieņēma noteikumus Nr.154 „Administratīvo aktu procesa noteikumi”. Līdz ar to laikā no 1995. līdz 2004.gadam AP iestādē regulēja Ministru kabineta noteikumi. Tiesa administratīvās lietas izskatīja saskaņā ar civilprocesa noteikumiem, ievērojot atsevišķus izņēmumus un papildinājumus, kas bija paredzēti Latvijas Civilprocesa kodeksa 22.–25.nodaļā.

Darbs pie Administratīvā procesa likumprojekta izstrādes tika uzsākts 1996.gadā. Vispirms tika izstrādāta koncepcija, kura paredzēja ļoti plašu AP jēdziena saturu, iekļaujot tajā arī valsts pārvaldes iekšējās procedūras un administratīvo pārkāpumu lietvedību. Taču Tieslietu ministrija šo koncepciju apspriešanai valdībā neiesniedza. Tika izstrādāta jauna koncepcija, kuras pamatā bija jau minētie Ministru kabineta noteikumi. Uz šīs koncepcijas pamata tika izstrādāts Administratīvā procesa likums (turpmāk – APL), kurš tika pieņemts 2001.gada 25.oktobrī, bet stājās spēkā 2004.gada 1.februārī.

Procesuālo tiesību nozares attīstība parasti atspoguļojas attiecīgās nozares procesuālajā likumā. APL kopš tā pieņemšanas grozījumi ir izdarīti septiņas reizes. No tām piecas reizes grozījumos bija ietverts regulējums, kas konceptuāli ietekmēja administratīvā procesa attīstību. Atšķirībā no citiem procesuālajiem likumiem APL grozījumi ir tikuši izdarīti, ievērojot periodiskumu, proti, apmēram ik pēc 2–4 gadiem.

Administratīvais process iestādē

Pēc neatkarības atgūšanas lielākā daļa no tiesiska AP pamatprincipiem iestāžu ikdienas praksē netika ievēroti. Daļa no šiem pamatprincipiem tiesību piemērotājiem iestādēs nebija pazīstami. Līdz ar to AP pēc neatkarības atjaunošanas nenodrošināja efektīvu cilvēktiesību aizsardzību privātpersonas un valsts attiecībās.

Pirmais solis ceļā uz tiesiskai valstij atbilstoša AP ieviešanu iestādēs bija Ministru kabineta 1995.gada 13.jūnija noteikumu Nr.154 „Administratīvo aktu procesa noteikumi” pieņemšana. Šie noteikumi bija pirmais normatīvais akts, kas regulēja AP atbilstoši demokrātiskas un tiesiskas valsts standartiem.

Taču, lai pilnvērtīgi tiktu ieviests AP iestādēs, šie noteikumi, kuri jau sākotnēji bija paredzēti tikai kā starpstadija līdz attiecīga likuma pieņemšanai, bija nepietiekami, jo tie netika atbilstoši piemēroti. Lai gan noteikumi bija spēkā gandrīz deviņus gadus, iestāžu praksē tie tika ieviesti lēni. Tam bija vairāki iemesli. Pirmkārt, normatīvo aktu hierarhijā tie bija zemākā rangā nekā likumi, līdz ar to iestādes darbojās, piemērojot speciālos likumus, lai gan tie daļēji neatbilda AP principiem. Otrkārt, ierēdņiem nebija prasmes no abstraktiem principiem pēc noteiktas metodoloģijas atvasināt konkrētu rezultātu. Ierēdņi nespēja attiecināt noteikumos ietverto vispārējo regulējumu uz konkrētās juridiskās problēmas risinājumu.

Pēc APL pieņemšanas notika intensīva ierēdņu apmācība AP. Pēc administratīvo tiesu darba uzsākšanas ierēdņiem arvien vairāk nācās rēķināties ar iespēju, ka administratīvie akti (faktiskā rīcība, publisko tiesību līgums) var tikt pārsūdzēts tiesā un tiesa vērtēs tā tiesiskumu gan no satura, gan no procesa viedokļa. No šodienas skatpunkta raugoties, nav salīdzināmi tie administratīvie akti, kurus tiesai nācās vērtēt tās darbības sākuma posmā, ar tiem administratīvajiem aktiem, kas tiek izdoti pašlaik. Šobrīd izdotie administratīvie akti ir izsvērtāki un pamatotāki. Tajā pašā laikā ir jāapzinās, ka valsts un privātpersonu savstarpējo attiecību uzlabošanas process ir nebeidzams. Iestādēm ir jāstrādā pie tā, lai savu darbību padarītu iedzīvotājiem vēl saprotamāku un lai administratīvie akti būtu vispusīgi argumentēti. Turklāt jāatceras, ka administratīvie akti nav zinātnisks traktāts ar nebeidzamu tiesību normu uzskaitījumu un doktrīnas analīzi. Tajā ietvertajiem argumentiem ir jābūt saprotamiem un viegli uztveramiem. Vēl arvien der atgādināt ierēdņiem, ka viņu pamatuzdevums ir kalpot sabiedrībai. Diemžēl vēl nākas saskarties ar tādiem dažu amatpersonu apgalvojumiem, ka APL pieņemšana ir nevajadzīgi padarījusi viņu darbu darbietilpīgāku. Šie apgalvojumi atgādina to laiku, kad drošības jostu lietošanu noteica kā obligātu. Šodien automašīnā ļoti neērti jūtas tas, kuram nav iespējas piesprādzēties.

AP ir vērsts uz to, lai iestāžu darbība pret privātpersonām būtu tiesiska. Ir acīmredzami un pašsaprotami, ka iestādes, ieviešot savā darbībā AP principus, sekojot tiesu praksei un mācoties no savām un citu kļūdām, ir ievērojami uzlabojušas un turpina uzlabot savu darbu tiesiskuma izpratnē. Tādēļ objektīvi aizvien vairāk iestāžu izdotie administratīvie akti administratīvajās tiesās tiek atzīti par pamatotiem. Tāpēc nav pamata apgalvojumiem, ka tas, ka statistiski arvien biežāk administratīvās tiesas spriedumi ir par labu iestādēm, liecina, ka administratīvās tiesas neobjektīvi spriež par labu iestādēm un pārāk reti apmierina privātpersonu pieteikumus. Šādus apgalvojumus pamatā izsaka tie, kuri uzskata, ka tiesas uzdevums ir nevis pareizi atrisināt strīdu, bet vienkārši apmierināt privātpersonas prasījumu, kuri tiesājas tiesāšanās pēc vai arī cenšas izmantot likumu nepilnības, lai pretēji regulējuma mērķim panāktu sev vēlamu rezultātu.

APL daļa par AP iestādē ietver normas ar dažādu detalizācijas pakāpi un dažādu juridisko slodzi. Daudzas no normām, kuras regulē AP iestādē, ietver nenoteiktus tiesību jēdzienus un tādēļ dod iespēju tās saprātīgi konkretizēt atbilstoši daudzveidīgām dzīves situācijām. Vairākām likuma normām ir izteikti informatīvs raksturs.

Kopš APL pieņemšanas likuma daļā, kas regulē AP iestādē, ir izdarīti vairāki grozījumi – gan tādi, kas detalizētāk reglamentē kādas procedūras iestādes stadijā, kuras nav mācēts atrisināt ar juridiskās metodes palīdzību, gan tādi, kas paredz jauna tiesību institūta ieviešanu. Kā nozīmīgākie minami grozījumi saistībā ar publisko tiesību līgumiem, izlīguma veicināšanu, iestādes tiesībām pašai atcelt tās izdoto administratīvo aktu, iestādes tiesībām prasīt procesuālā dokumenta kopsavilkumu.

Administratīvo tiesu iekārta

Sākotnēji APL nebija paredzēts veidot specializētas administratīvās tiesas. Taču vēl pirms APL spēkā stāšanās diskusiju rezultātā gan eksperti, gan politiķi atzina, ka efektīvāk AP mērķi tiks sasniegti, ja tiks veidotas specializētās administratīvās tiesas – Administratīvā rajona tiesa un Administratīvā apgabaltiesa. Savukārt kasācijas instanci nolēma neveidot atsevišķi, bet izveidot Administratīvo lietu departamentu kā vienu no Augstākās tiesas struktūrvienībām. Par šo risinājumu eksperti un politiķi izšķīrās racionālu apsvērumu dēļ, lai kasācijas funkcija netiktu sadalīta starp divām tiesām, tādējādi palielinot iespēju veidoties atšķirīgai judikatūrai. Tiesas darbu uzsāka 2004.gada 2.februārī.

2004.gadā Administratīvajā rajona tiesā darbu uzsāka 10 tiesneši (paredzētas bija 20 amata vietas), Administratīvajā apgabaltiesā – pieci tiesneši (paredzētas bija 10 amata vietas), savukārt Administratīvo lietu departamentā darbu uzsāka pieci senatori, aizpildot visas paredzētās amata vietas. Pašlaik Administratīvajā rajona tiesā ir 43 tiesnešu amata vietas, tostarp 12 – reģionos, Administratīvajā apgabaltiesā – 22, bet Administratīvo lietu departamentā – 10 tiesnešu amata vietas.

Iecere, ka AP tiesās būs ātrs, neīstenojās, jo attiecībā pret tiesnešu skaitu tika saņemts ļoti daudz lietu, kas izveidoja lielu neizskatīto lietu atlikumu. Mēģinot risināt tiesnešu noslodzes jautājumu un secinot, ka bez pārstāvniecības reģionos netiek pienācīgi sasniegti AP mērķi, tika paredzēts izveidot Administratīvās rajona tiesas tiesu namus. Administratīvās rajona tiesas tiesu nami Jelgavā, Liepājā, Valmierā un Rēzeknē darbu uzsāka 2009.gada 5.janvārī.

Pieņemot APL, mērķtiecīgi tika izvēlēts, ka Latvijā administratīvās lietas tiks izskatītas trīs instancēs. Taču redzot, ka jaunizveidotās administratīvās tiesas netiek galā ar lielo lietu daudzumu, un meklējot, kā efektivizēt administratīvo tiesu darbu, likumdevējs izlēma, ka atsevišķās lietu kategorijās jāatsakās no trīspakāpju tiesu sistēmas.

Ir noteiktas lietu kategorijas, kuras tiek izskatītas tikai vienā instancē – rajona tiesā (piemēram, lietas par atbildes nesniegšanu uz iesniegumu) vai apgabaltiesā (piemēram, lietas par Korupcijas novēršanas un apkarošanas biroja priekšnieka atbrīvošanu no amata). Vairākos likumos ir noteikts, ka lietas izskatāmas tikai divās tiesu instancēs. Piemēram, lietas, kuru pārsūdzība noteikta likumā „Par sapulcēm, gājieniem un piketiem”, Informācijas atklātības likumā, Publisko iepirkumu likumā, var pārsūdzēt Administratīvajā rajona tiesā un Administratīvo lietu departamentā. Savukārt lietas, kuru pārsūdzība noteikta, piemēram, Konkurences likumā, Finanšu instrumentu tirgus likumā, var pārsūdzēt Administratīvajā apgabaltiesā un Administratīvo lietu departamentā.

Piecās lietu kategorijās ir paredzēts, ka Administratīvo lietu departaments izskata lietu kā pirmā un vienīgā tiesu instance (piemēram, lietas par ārzemnieka iekļaušanu to personu sarakstā, kurām ieceļošana Latvijas Republikā aizliegta). Šādi izņēmumi paredz Augstākajai tiesai kā kasācijas instancei neatbilstošu kompetenci. Kasācijas instances uzdevums ir raudzīties, lai zemākas instances tiesas vienveidīgi un pareizi piemērotu tiesību normas, nevis vērtēt faktiskos apstākļus un pārbaudīt pierādījumus.

Trīs instanču tiesu sistēma tika veidota tāpēc, lai, divās instancēs pārbaudot pierādījumus, maksimāli samazinātu kļūdu iespējamību, tādējādi garantējot no valsts puses taisnīgu strīda atrisināšanu. Atkāpei no trīspakāpju tiesu sistēmas būtu jābūt kā izņēmumam. Taču jau šobrīd pastāv vairāk nekā 20 šādu izņēmumu, kas administratīvo lietu pārsūdzības sistēmu padara arvien nepārskatāmāku. Tādējādi trīspakāpju tiesu sistēma, kurai vajadzētu būt kā vispārējam tiesiskuma līmeņa garantam, diemžēl pamazām kļūst par izņēmumu.

Kāda ir katras tiesu instances loma un ko nozīmē lietas izskatīšana kasācijas kārtībā, no likumprojektu virzītājiem un likumu pieņēmējiem prasa zināmu izpratni un zināšanas, kas reizēm pietrūkst.

Administratīvais process tiesā

APL daļa, kas regulē tiesvedību administratīvajā tiesā, tika izstrādāta, par paraugu ņemot civilprocesa regulējumu. Tomēr no civilprocesa aizgūtais regulējums neatbilda AP būtībai. Tāpēc AP tiesā kopš likuma pieņemšanas ir piedzīvojis daudz būtisku izmaiņu.

Ieskatam daži no jaunievedumiem. Rakstveida process ir kļuvis par administratīvo lietu izskatīšanas pamatprocesa veidu, modificēta valsts nodevu un drošības naudas sistēma, nosakot, ka vēršanās augstākas instances tiesā ir „dārgāka”, paredzētas augstākas instances tiesības pievienoties zemākas instances tiesas nolēmuma motivācijai, to neatkārtojot, paplašinātas kasācijas instances tiesības atteikties ierosināt kasācijas tiesvedību, paredzētas tiesības atteikt izskatīt acīmredzami nepamatotu vai nepieļaujamu, vai objektīvi nesaprotamu pieteikumu, paredzētas apelācijas instances tiesības atteikties ierosināt apelācijas tiesvedību.

Sabiedrības uzticēšanos valstij veido daudzu elementu kopums. Viens no būtiskākajiem elementiem ir tiesu darbs. Taču efektīvs tiesas darbs nav atkarīgs tikai un vienīgi no tiesneša labās gribas. To ietekmē arī lielais lietu skaits kontekstā ar prasību pēc ātrākas lietu izskatīšanas. Lai gan tiesas cenšas līdzsvarot prasību pēc tiesas spriešanas kvalitātes ar spiedienu pēc kvantitātes, tomēr tas ne vienmēr izdodas.

Vēl arvien, pēc 13 gadiem, kopš stājies spēkā APL, AP no lietu izskatīšanas ātruma skatpunkta nevar atzīt par pietiekami efektīvu. Ja sākotnēji pirmajā un apelācijas instancē bija ilgi lietu izskatīšanas termiņi, tad pēdējos gados šī problēma ir skārusi kasācijas instanci. Līdz ar pastāvīgi pieaugošo lietu skaitu negatīvu ietekmi uz lietu izskatīšanas ilgumu tieši kasācijas instancē ir atstājuši arī grozījumi, kas noteica, ka par kasācijas sūdzību un blakus sūdzību virzību lemj Administratīvo lietu departaments, nevis zemāku instanču tiesas, kā tas bija iepriekš.

Lietu izskatīšanas ilgumu ievērojami ietekmē arī Latvijā novērojamā tiesāšanās kultūra. Nereti tiesāšanās ir vērsta nevis uz būtisku jautājumu risināšanu, bet gan ir nepamatota un sīkumaina vai arī ar mērķi „apiet” tiesību normas vai piemērot tās formāli. Procesa dalībnieki nav gatavi uz tiesisku dialogu. Minētais ietekmē lietu daudzumu tiesās un līdz ar to arī paildzina tiesvedību ilgumu lietās, kurās tiesas kontrole patiešām ir nepieciešama.